Informe sobre la idoneidad o no de la (re)municipalización de los servicios de limpieza en el Ayuntamiento de Alicante

Informe de la CAL, 23 de marzo de 2021

(Este informe es @copyleft siempre y cuando se cite la fuente)

La municipalización de los servicios en clave de humor

Índice

  • Introducción
  • Fundamentos jurídico-administrativos de la municipalización de los servicios públicos
    • Pros y contras jurídico-administrativos de la “reinternalización” (remunicipalización) de servicios locales
    • Grado de cumplimiento la ley en la preparación, tramitación y adjudicación de los contratos
  • Eficiencia de los servicios públicos en función del tipo de gestión
  • Ventajas e inconvenientes de la remunicipalización de los servicios de limpieza
  • Experiencias de remunicipalización
  • Conclusión
  • Bibliografía
  • Notas

Introducción

Dada la situación calamitosa que padecemos en la ciudad de Alicante [1] respecto a la limpieza, recogida, tratamiento y gestión de los residuos, y considerando que uno de los aspectos que provoca esta situación es el incumplimiento de la contrata que tiene adjudicado este servicio, como ha quedado claramente demostrado por las más de 50 preguntas que la CAL, a través de los representantes en la Comisión No Permanente o Específica del Pleno para el Estudio y Análisis del Contrato de Limpieza Viaria y recogida de Residuos, ha realizado a los comparecientes en la dicha Comisión. Muchas de esas preguntas siguen sin contestar; otras se han respondido de manera incompleta, parcial o sesgada.

Por todo ello y ante el claro fracaso de la gestión privada, hemos considerado analizar si la municipalización de los servicios aportaría mejoras a esta situación, ya insostenible, de cara a tomar una posición como colectivo.

El auge de la privatización o externalización, como eufemísticamente suele mencionarse, se produce en España con la entrada de nuestro país en la Unión Europea [2], pues desde las instituciones europeas se fomenta esta privatización, especialmente en el ámbito local, con el argumento de la mayor eficacia del servicio, mejores y más modernos medios y una mayor productividad, además de la libre competencia entre las empresas, todas ellas supuestas ventajas con las que no contaban las administraciones públicas.

Debido a que en muchos casos estas privatizaciones no han dado los resultados esperados, se va produciendo paulatinamente un movimiento a favor de la remunicipalización de los servicios públicos en nuestro país.

Antes de proseguir, conviene aclarar qué es lo que comúnmente se considera remunicipalización de los servicios públicos, es decir, la recuperación de la gestión de los servicios públicos por parte de las administraciones públicas, en este caso de la administración local, que en su momento fueron encomendadas, mediante licitación o cualquier otra fórmula de acuerdo con la legislación vigente, a una empresa privada.

No obstante hay autores, como el Dr. García Rubio (2016) [3], que señalan que la palabra “remunicipalización” no es correcta puesto que los servicios públicos en ningún caso han dejado de ser municipales, y ello debido a que los contratistas se someten al control municipal y el ente que contrata el servicio es el departamento correspondiente de la administración local, autonómica o estatal. Por ello, lo correcto es hablar de reinternalización de los servicios públicos. En cualquier caso, en aras de facilitar la lectura y puesto que la palabra remunicipalización es de uso común será la que utilizaremos a lo largo de este texto en el que, en primer lugar, analizaremos los motivos que llevan a la remunicipalización de los servicios pues no sucede por generación espontánea, sino que genera mucha oposición previa, especialmente de los partidos políticos más conservadores así como de las propias empresas del sector pues las administraciones públicas son sus mayores clientes.

Según Javier de Arribas Cámara (2019):

“[…] Para que una administración pública se plantee la remunicipalización de los servicios públicos [4] se han de dar uno o varios de los siguientes factores: incremento de la tensión entre concesionarios y consumidores; intento de regulación infructuoso o incremento de los costes del servicio.”

A continuación, reseñaremos los fundamentos jurídico-administrativos de la municipalización pues fuera de la ley no se podría avanzar en esta posibilidad de remunicipalización de los servicios de limpieza, recogida y tratamiento de residuos.

También hemos estudiado tanto las ventajas como los inconvenientes que analizan con rigor los textos a los que hemos tenido acceso, así como las conclusiones extraídas de las experiencias de otras ciudades y municipios en los que ya se ha producido esta vuelta a la gestión municipal de los servicios municipales.

A modo de hilo histórico, merece la pena mencionar que la tendencia a la privatización de los servicios públicos da comienzo en España en la década de 1990, estando Felipe González al frente del gobierno y, curiosamente, se exacerba con la fortísima recesión que asoló nuestro país en 2008 también bajo el gobierno de otro socialista, José Luís Rodríguez Zapatero, quien en lugar de crear más empleo público como fórmula aplicada en muchos países con éxito (no hay más que recordar el New Deal tras el crack de 1929), impulsa la externalización de los servicios públicos todos los ámbitos.

Es a partir de las crisis económicas cuando se empiezan a alzar voces expertas que defienden la remunicipalización de los servicios públicos en aras de ajustarse a los principios que son (pese a que no siempre se cumplen) la columna vertebral de la administración pública: principios de economía, eficacia y eficiencia.

Esta tendencia a la remunicipalización se refuerza (además de con factores antes reseñados) con las experiencias positivas en ciudades del norte y del centro de Europa, que han demostrado un menor coste de estos servicios municipalizados.

Según José Esteve (2017):

“[…] en el sur de Europa el movimiento remunicipalizador ha sido más débil y con apenas experiencias que afecten a núcleos poblacionales de gran tamaño. Esto es debido, en parte, a las diferencias que han existido en el impacto de la crisis económica ente el norte y centro de Europa y el sur de Europa […]”.

A esto se une, siempre de acuerdo con Javier de Arribas Cámara,

“[…] experiencias traumáticas en la gestión privada de los servicios públicos (falta de inversión suficiente, abandono del servicio, corrupción, transferencia de poder político a empresas privadas…)”.

Fundamentos jurídico-administrativos de la municipalización de los servicios públicos

Puesto que no somos expertos en Derecho nos hemos centrado en los dos informes que se detallan a continuación y que resumen perfectamente las bases legales más sencillas sobre las que se asienta la remunicipalización de los servicios públicos: Pros y contras jurídico-administrativos de la “reinternalización” (remunicipalización) de servicios locales de Fernando García Rubio y El procedimiento para la remunicipalización de servicios públicos. A propósito de los artículos 85 y 86 de la LRBRL [5] de Miguel León Acosta.[6]

Pros y contras jurídico-administrativos de la “reinternalización” (remunicipalización) de los servicios locales

Está claro que existe una tendencia favorable a la remunicipalización de los servicios, sin importar de si se trata del agua o de la limpieza y ello, según el informe de García Rubio, tiene su explicación no en una moda, sino en “[…] informes como el de la Universidad de Greenwich de 2012 [7] y, de modo particular, en la lectura que se ha hecho de los Informes del Tribunal de Cuentas de 2011 sobre las condiciones de prestación de los servicios públicos municipales en municipios de población inferior a 20.000 habitantes [8] y del Informe del mismo tribunal sobre la fiscalización de los contratos de servicios de limpieza celebrados por las entidades locales de las comunidades autónomas sin órgano de control externo propio (ejercicios 2018 y 2019) [9].

En el Informe de la Universidad de Greenwich [10] se ponen sobre la mesa los mitos de la privatización impulsados desde las instituciones europeas [11], especialmente el del servicio de suministro del agua.

Respecto a la legislación en España, García Rubio indica que en base al artículo 85.2 de la LRBRL, en la redacción dada por la ley 57/2003, de 16 de diciembre de modernización del gobierno local y por la ley 27/2013, de 27 de diciembre de racionalización y sostenibilidad de la administración local:

“[…] los servicios públicos de competencia local habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente de entre las enumeradas a continuación:

Dentro de la gestión directa: a) Gestión por la propia Entidad Local; b) Por un organismo autónomo local; c) Por una entidad pública empresarial local o d) Por una sociedad mercantil local, cuyo capital social sea de titularidad pública.”

Ahora bien, continúa el Dr. García Rubio:

“[…] la Ley precisa que solo podrá hacerse uso de las formas previstas en las letras c) y d) cuando quede acreditado mediante memoria justificativa elaborada al efecto que resultan más sostenibles y eficientes que las formas dispuestas en las letras a) y b), para lo que se deberán tener en cuenta los criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión. Además, deberá constar en el expediente la memoria justificativa del asesoramiento recibido que se elevará al Pleno para su aprobación en donde se incluirán los informes sobre el coste del servicio, así como el apoyo técnico recibido, que deberán ser publicitados [12]. A estos efectos, se recabará informe del interventor local quien valorará la sostenibilidad financiera de las propuestas planteadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

La gestión indirecta se realiza mediante un contrato de gestión de servicios públicos cuya legislación aplicable es el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011 de 14 de noviembre.

Basándose en la legislación vigente, el Dr. García Rubio señala que:

“[…] estos servicios habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente de entre las enumeradas […] Por tanto, el ente local tiene que buscar la fórmula no solo más eficiente, sino también más sostenible, es decir, aquella que responda a los criterios económicos de no incremento de la deuda, déficit y periodo de pago a proveedores, y posibilidad de gestión con un presupuesto equilibrado. Se apela de esta forma al principio constitucional de eficiencia, introduciendo la necesidad de buscar el equilibrio entre el criterio económico de los costes y el objetivo general de una prestación eficaz de los servicios públicos (artículo 31,2 de la Constitución).”

La libertad de las administraciones en la elección de una fórmula u otra (gestión directa o indirecta) está garantizada y claramente regulada por ley, motivo por el cual no puede darse una elección u otra por voluntad política sin las debidas justificaciones pues, tal y como señala el Dr. García Rubio:

“[…] estas razones deberán quedar acreditadas en el expediente que finalice con la opción por una determinada forma de gestión, puesto que pese a la alegación a la naturaleza de la autonomía local y su cualidad política, las entidades locales aún en su vertiente de la potestad de autoorganización son AAPP y se encuentran supeditadas a la Ley.”

Y aclara que pese a que la norma se refiere a los servicios de titularidad estatal, en el artículo 86.2 de la ley 40/201516, se establece que:

“[…] la lógica autonomía municipal no debe hacer olvidar la competencia estatal para garantizar el ejercicio de las condiciones de igualdad de todos los españoles ante la Ley entre las que los servicios públicos esenciales, como el transporte la recogida de residuos y el suministro de agua potable domiciliaria, no pueden menoscabarse por una u otra forma de prestación de entre las diferentes posibilidades de configuración legal”.

Estas apreciaciones son de especial importancia pues señalan que, además del factor económico, se han de valorar otros elementos, en especial la calidad de la prestación de los servicios o la sostenibilidad. Esto se pone de relieve hoy más si cabe después de la lección aprendida durante la pandemia, pues no es baladí que estamos en una situación crítica respecto al medio ambiente y no debemos olvidar que en tres meses de confinamiento se produjo una recuperación casi milagrosa de la calidad del aire en todo el país o el regreso de los flamencos en nuestra Comunidad, por citar un par de ejemplos.

Por ello la sostenibilidad se convierte en elemento esencial a la hora de optar por las diferentes fórmulas de gestión de los servicios públicos pues sostenibilidad es sinónimo de futuro. Así, no se trata de una cuestión filosófica o de voluntad política, sino que, de acuerdo con la legislación vigente, especialmente la LOEPSF [13] se desprende que, según el Dr. García Rubio,

“[…] al someter la concreta fórmula de prestación del servicio no solo a la situación de la hacienda local en el momento concreto de la elección, sino en el futuro, mediante la preceptiva tramitación de un expediente que lo justifique y que debe ser preceptivamente informado por el interventor. Así, el ahorro —o no— de una fórmula de gestión directa frente a una homónima de gestión indirecta, no pueden ser circunstanciales, sino permanentes”

Además, García Rubio al mismo tiempo aclara que:

“[…] Esta circunstancia por sí misma no limita la capacidad de elección de la corporación local, pero obliga a que en caso de elección de una fórmula con mayor coste para las arcas públicas, el conjunto de la hacienda pública debe cumplir con las tres reglas de la LOEPSF y, por tanto, prever las correspondientes subvenciones o partidas financieras que permitan que el servicio concreto no afecte a la estabilidad y permanencia saneada del conjunto.»

Este estudio se centra, en primer lugar, en los artículos 85 y 86 de la LRBRL y en el artículo 97 del Texto Refundido y, en segundo lugar, en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre de racionalización y sostenibilidad de la Administración local que recoge los diferentes modos de gestión de las entidades locales para la prestación de servicios.

Los servicios públicos, en palabras de J. Ortega Bernardo (2006), en alusión al artículo 1.1 de la Constitución [14] señala que:

“Los servicios públicos, como actividad prestacional realizada por la Administración, en tanto reportan utilidades y beneficios a los ciudadanos, integran el contenido esencial de este Estado social”. [15]

Esta idea, según preconiza Miguel León Acosta (2019), es aún más fuerte en las administraciones locales, pues es la esencia de sus competencias al tiempo que (y cita a Ortega Bernardo, J, 2006):

“[…] son la razón de ser, desde la perspectiva social del municipio mismo”.

Grado de cumplimiento la ley en la preparación, tramitación y adjudicación de los contratos

Una vez establecidos los fundamentos jurídico-administrativos, analizaremos el cumplimiento de dichos principios basándonos en el informe del Tribunal de Cuentas (2020) [16].

Debemos recordar que el incumplimiento de la ley puede dar lugar a un acto administrativo viciado [17] con las consecuencias que ello implica tales como la nulidad del acto administrativo.

Según nuestro criterio, las conclusiones más significativas del informe del Tribunal de Cuentas antes referido, y que aclaran mucho la situación de lo que está sucediendo en el Ayuntamiento de Alicante respecto al contrato de limpieza, recogida y tratamiento de residuos firmado en 2013, son las siguientes (se cita textualmente):

1.- Respecto a las fases de preparación y adjudicación de los contratos

“[…] en un número significativo de expedientes se ha observado una inadecuada y deficiente planificación de las necesidades contractuales; bien porque no se iniciaron con la suficiente antelación o porque los expedientes no fueron tramitados con la debida diligencia, de forma que permitieran tener adjudicado el nuevo contrato antes del vencimiento del anterior.

“[…] una prolongación irregular de la ejecución del contrato, mediante la continuación de la prestación del servicio, así como a su abono conforme a los precios estipulados en el contrato ya extinguido; lo que ha significado una prolongación de la situación de cierre del mercado y exclusión de la concurrencia más allá del tiempo legalmente previsto.

“[…] Deficiencias en relación con la acreditación de la necesidad, idoneidad e insuficiencia de medios propios para la realización del contrato (un 46% del total) y, en más de la mitad de los contratos examinados (un 54%), se ha observado que no se han valorado las repercusiones y efectos en el cumplimiento por la entidad local de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera). El Informe refleja también que en un 37% de los expedientes no constan las estimaciones, los datos tenidos en cuenta, ni los cálculos realizados para la cuantificación del presupuesto de licitación y del valor estimado del contrato, así como de su adecuación al precio general de mercado.

“[…] Exceso de duración de las prórrogas, respecto de la regulación legal; o la falta de concreción de los medios específicos de acreditación de la solvencia económica, financiera y técnica o profesional de entre los enumerados en la ley.

“[…] varios pliegos de cláusulas administrativas particulares no establecieron indicadores para la valoración de los criterios de adjudicación dependientes de un juicio de valor, lo que no favorece los principios de publicidad, transparencia y objetividad, informadores de la contratación pública”.

2.- Respecto a la fase de ejecución

Un significativo número de los contratos que estaban en vigor durante el estado de alarma no se suspendieron, total ni parcialmente (artículo 34 de Real Decreto-Ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19), pese a referirse a instalaciones o dependencias que estuvieron cerradas durante la vigencia de dicho estado de alarma, como eran las escuelas infantiles, colegios públicos, palacio de exposiciones, museos, etc. Esto evidencia, según el Informe, una gestión indebida de los recursos por parte de la Administración contratante al continuar destinando gasto público a actuaciones carentes de utilidad sobre edificios fuera de uso a pesar de disponer de la posibilidad legal de suspender los correspondientes contratos, con el consiguiente ahorro para el presupuesto de la entidad local.

3.- Transparencia, sostenibilidad e igualdad

“[…] Existencia de entidades locales que no publican en sus respectivas páginas webs toda la información sobre contratación exigida por Ley de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

“[…] el 49% de los contratos analizados no incluye consideraciones sociales o medioambientales como criterios de solvencia, adjudicación o condiciones especiales de ejecución, que prevé con carácter potestativo la normativa contractual […] El 27% de los contratos […] incumple la exigencia de incluir al menos una condición especial de ejecución referida a consideraciones económicas relacionadas con la innovación, de tipo medioambiental o de tipo social.

“[…] ausencia de cláusulas relativas a las previsiones establecidas en la Ley para la igualdad efectiva de mujeres y hombres en los pliegos del 49% de los contratos analizados”.

Eficiencia de los servicios públicos en función del tipo de gestión

El estudio realizado en 2013 por la Fundación Pública Andaluza Centro de Estudios Andaluces sobre la eficiencia de los servicios públicos en función del tipo de gestión nace de la situación real en la que, por una parte, la ciudadanía demanda cada vez más y con mayor intensidad unos servicios públicos de calidad y que cumplan unos estándares de sostenibilidad y, por otra, los recursos de las Administraciones son cada vez más limitados por los que el principio de eficiencia, es decir, la gestión en la que con menor gasto económico se logran los objetivos establecidos, es no solo de obligado cumplimiento si no esencial para seguir manteniendo los servicios públicos necesarios en la localidad.

Este estudio está basado en el análisis del impacto de las formas de gestión de los servicios públicos [18] en 1.058 municipios de entre 1.000 y 50.000 habitantes durante un período de 10 años. [19]

El coste es, sin duda, la base de la eficiencia de la gestión de los servicios públicos, no obstante este estudio tampoco se ha ceñido exclusivamente esta variable, sino que ha considerado otros factores que tienen un impacto económico como son las variables socioeconómicas, llegando a la conclusión de que en los municipios con una mayor tasa de desempleo la demanda de la calidad de los servicios es más baja (por lo tanto se supone que el coste será menor, lo que no es siempre cierto), mientras que en los municipios turísticos, se exige que los servicios públicos sean de mayor calidad, lo que implica un supuesto coste mayor, lo que tampoco está demostrado ya que la calidad del servicio depende de la buena gestión pues, como hemos visto en el informe de la OCU de ciudades más limpias de España (2020) [20], el presupuesto por habitante y año no está relacionado con el grado de limpieza. Vemos por ejemplo Oviedo, la ciudad más limpia de España en 2019 (último informe realizado) cuyo gasto por habitante y año es de 61 € mientras que Salamanca, que se encuentra en el puesto número 13, es decir, muy por debajo de Oviedo, gasta 97 € por habitante y año en limpieza o Vitoria, en el puesto 21, que invierte 92 € por habitante y año.

Otro aspecto destacable, subrayado por Benito et al. (2010) y Benito et al. (2011), es la relación entre el color del gobierno y la eficiencia de los servicios públicos, indicando que:

“[…] los municipios gobernados por partidos progresistas presentan mayores niveles de eficiencia.”

No obstante otros autores citados en este estudio contradicen esta afirmación, por lo que no hemos conseguido una respuesta final conclusiva respecto de esta variable.

También es curiosa el grado de eficiencia en la gestión de los servicios públicos logrado en función del tipo de gobierno (mayoría o coalición):

“[…] Existe evidencia empírica de que los municipios con mayor fragmentación política tienen mejores niveles de eficiencia (Vanden Eeckaut et al., 1993; Borge et al., 2008; Kalb et al., 2012)”.

Otro de los aspectos que se abordan en este estudio es la relación entre las ayudas que recibe una administración y su eficiencia:

“[…] existe una relación negativa entre las transferencias recibidas y la eficiencia municipal (De Borger et al., 1994; Balaguer-Coll et al., 2007; Borge et al., 2008;

Balaguer-Coll y Prior, 2009), debido al hecho de que los niveles de ingresos más altos crean un efecto de ilusión fiscal que aumenta el gasto global, por lo tanto, está asociada con niveles menores de eficiencia (Bosch et al., 2012)”.

Citamos a continuación los resultados más significativos de las conclusiones de este estudio:

1.- “[…] La prestación de servicios públicos a través de fórmulas de cooperación intermunicipal (mancomunidades y consorcios) y empresas mixtas disminuyen la eficiencia de los servicios prestados [21]”.

2.- “Respecto a la externalización de servicios, no encontramos evidencia empírica sobre su relación con la eficiencia municipal”.

3.- “[…] en períodos de crisis los gobiernos locales son más eficientes en la prestación de servicios públicos, dado los ajustes a los que se ven sometidos”.

Ventajas e inconvenientes de la remunicipalización de los servicios de limpieza

Para centrar el debate señalaremos los dos argumentos que sostienen los defensores del modelo de gestión privada y de gestión pública. En el informe citado de Miguel León Acosta (2019) se indica que:

“[…] El establecimiento de los requisitos relativos a la sostenibilidad y a la eficiencia —más vinculados tradicionalmente al sector privado que al público— […] ha llevado a concluir a parte de la doctrina [22] que de la norma se deduce una preferencia por las formas de gestión indirecta. En esta línea fue muy clara la antigua Comisión Nacional de la Competencia en su informe sobre el Anteproyecto de la LRSAL, que afirmó que la gestión indirecta «resulta preferible para la competencia y la eficiencia frente a la constitución de entidades instrumentales de capital público o mixto».

“[…] En contraposición a esta postura, es reseñable la del Juzgado núm. 3 de lo Contencioso administrativo de Valladolid que mantiene que «la gestión indirecta ha de considerarse subsidiaria respecto a la gestión directa» por cuanto «la Ley de Contratos del Sector Público exige respecto a la gestión indirecta una justificación expresa y un descarte de la opción directa» [23]. El Tribunal sigue el mismo razonamiento que la doctrina que defiende la preferencia de la norma por la gestión indirecta, pero sobre la base de otro articulado y, por tanto, con otro resultado. El Tribunal deduce que, al exigirse una estricta necesariedad [sic] de la contratación pública, para realizar un contrato de esta naturaleza (artículo 28 LCSP) [24], y la motivación de la necesidad del contrato (artículo 116 LCSP), la LCSP antepone la gestión directa a la indirecta. En nuestra opinión, sin embargo, nada más lejos de la realidad, pues resultará necesaria la contratación pública en tanto una de sus modalidades resulte la forma de gestión más eficiente y sostenible”.

Hay autores como Germà Bel y Xavier Fageda (2006) de la Universidad de Barcelona que consideran que:

“[…] El uso de la externalización de servicios públicos trae consigo mejores niveles de eficiencia, al presentar el sector privado unos costes de producción menores, y estructuras más flexibles e innovadora […]”.

Sin embargo dos años más tarde Bel y Warner (2008) señalaron que:

“[…] con la externalización se produce una pérdida de control e intervención en la provisión del servicio público por parte del gobierno local que limita el uso de este instrumento, requiriéndose una adecuada regulación gubernamental y estructuración del mercado con la finalidad de lograr un ahorro real de costes”.

A este respecto otros autores dan la razón a los informes del Tribunal de Cuentas, como veremos más adelante, al señalar que:

“[…] la externalización de servicios puede suponer mayores costes motivados por una deficiente estimación del coste total de la externalización, que surgen como consecuencia de las especiales características y complejidad del servicio público y de una mala especificación del contrato (Rodrigues et al., 2012).

Una posible solución sería las empresas mixtas pues la participación conjunta facilitaría el control y la eficiencia al estar ambos sectores, público y privado, involucrados directamente en la gestión de esos servicios públicos. No obstante parece que hay pocas pruebas empíricas que demuestren la eficiencia de la gestión bajo este modelo.

Por otra parte, hay que evaluar con detenimiento los problemas que puede suponer el trámite de recuperar la gestión directa de un servicio si en ese momento está gestionado por una empresa y se pretende anular el contrato, como ha sucedido en algunas localidades, pues hay que enfrentarse a posible demandas de la adjudicataria [25] [26] y, en los casos en los que se pueda llegar a un acuerdo, el consistorio tendría que abonar una indemnización.

Por ello, en caso de optar a la municipalización del servicio lo más sensato es esperar a que acabe el periodo que tiene adjudicado la contrata e implantar el proceso de municipalización a posteriori, siempre y cuando dicha municipalización, como se ha explicado con anterioridad, esté debidamente justificada de acuerdo con los imperativos de la ley.

Cuestión distinta es, como afirma Tornos Mas (2017),:

“[…] la asunción desde los propios servicios municipales de servicios ya sean servicios públicos en el sentido estricto de un servicio de los sometidos a publicatio, e igualmente los servicios auxiliares de la propia actividad administrativa, con los correspondientes procedimientos y consecuencias sobre los medios humanos”. [27]

A continuación exponemos los inconvenientes citados por fuentes relevantes para este debate:

Jordi Colomer i Misse (2015)

“[…] Quienes estamos en la gestión de los servicios municipales sabemos que los servicios privatizados presentan sobrecostes que van del 22% [28] a más del 90%[29], respecto el servicio prestado de forma directa, con encarecimientos medios del 27% en recogida de basuras o el 71% en limpieza (Tribunal de Cuentas, 2013). Sobrecoste que además lleva añadido una prestación del servicio de menor calidad y una infra-inversión (Lobina, 2015)”.

Gerard Llobet (2013) (2016)

Gerard Llobet destaca en su informe dos aspectos que nos parecen esenciales: calidad institucional y observación de la calidad.

Respecto a la calidad institucional señala que la gestión privada lleva implícito dos riesgos “[…] el asociado a la corrupción” es decir, que la administración adjudique la licitación a la empresa “[…] más cercana a la administración” y no a la más eficiente provocándose indefectiblemente un encarecimiento del servicio. A este respecto resulta tremendamente esclarecedor el siguiente comentario:

“[…] existe evidencia de que, por ejemplo, la composición política de un Ayuntamiento afecta al coste de servicios [tales] como la gestión de basuras [29]”.

Por el otro, existe un riesgo asociado a la inseguridad jurídica si la empresa sospecha que la administración renegará de su contrato:

“[…] La multitud de casos de corrupción que leemos en los periódicos todos los días nos dicen que el primer riesgo es muy real. La inseguridad jurídica, en cambio, es un problema menos habitual en estas infraestructuras que en otros sectores como el energético.”

Respecto a la observación de la calidad el informe establece que: “[…] En servicios como la recogida de basura es relativamente fácil describir en un pliego de condiciones la calidad que la empresa debe proporcionar y estipular penalizaciones cuando ésta no se cumple, pero esto nos lleva a otro problema de este tipo de concesiones: la falta de conocimiento de los encargados de diseñarlas, que puede encarecer y reducir la calidad del servicio.”

Si bien hemos visto que a la hora de establecer el tipo de gestión de los servicios públicos que puede elegir un consistorio no solo ha de basarse en criterios económicos, no podemos dejar de lado el informe del Tribunal de cuentas (2011) pues la carga de los impuestos sobre la población no se debe tomar a la ligera y resultaría irónico que por un mismo servicio la ciudadanía tuviera que pagar más como así lo afirma el informe del Tribunal que ha analizado la prestación de los servicios en ayuntamientos españoles de menos de 20.000 habitantes.

Si bien este no es el caso de Alicante, consideramos que no está de más subrayar algunas afirmaciones que bien podrían aplicarse a municipios con mayor número de habitantes pues no podemos olvidar nunca que la gestión privada costará, además del precio pactado, el 10% de IVA (en el caso de Alicante de acuerdo al segundo modificado del Contrato) más el beneficio industrial y ello incluso si la empresa adjudicataria fuera una entidad sin ánimo de lucro y prestara sus servicios por amor al arte, que, como era de esperar, no hemos podido encontrar ningún ejemplo.

A continuación enumeramos los hallazgos más significativos del informe del Tribunal de Cuentas 2011:

1.- En el 95% del total de los Ayuntamientos analizados, la gestión pública de los servicios municipales, tales como recogida de basuras o limpieza, cuesta menos que la privada sin que ello suponga un peor servicio.

2.- La limpieza viaria en España (pueblos y ciudades) tiene un coste medio de 18, 01 € por habitante; 16,23 € si la gestión es municipal y 27,83 € (un 71% más) si la gestión la realiza una empresa.

3.- Más del 80% de los municipios analizados tienen un sistema de gestión municipal de los servicios como limpieza y recogida de basuras. Este porcentaje disminuye a medida que aumenta el número de habitantes de la localidad.

4.- Sin embargo, la diferencia del coste de los servicios es mucho más acusada en los municipios de mayor población. En las ciudades el precio del servicio externalizado de limpieza puede alcanzar los 31,19 € por habitante, mientras que si la gestión la realiza la propia administración local la carga para la ciudadanía disminuye hasta los 19,07 € por habitante sin que haya una correlación en los índices de calidad del servicio.

5.- En pequeñas localidades el número de papeleras asciende a 36 por cada 100 habitantes si el servicio se realiza mediante gestión directa, pero el número disminuye hasta 6 papeleras por cada 100 habitantes cuando el servicio está en manos de una empresa privada.

Curiosamente, esa desproporción no tiene un correlato en los grandes núcleos de población donde hay una papelera por cada 100 habitantes, con independencia de quién realiza la gestión.

Respecto a la recogida de residuos sólidos urbanos este informe establece que:

1.- El coste medio por habitante para el conjunto de los municipios españoles (pueblos y ciudades) es de 48,76 € por habitante y año.

2.- Este precio se reduce a 42,55 € por habitante y año cuando la gestión es directa y se eleva a 53,90 € por habitante y año cuando el servicio lo presta una empresa privada.

3.- Cuanto mayor es el número de habitantes de un municipio más barata resulta la recogida de basuras mediante la gestión directa, pues en los municipios de más de 20.000 habitantes el precio desciende hasta los 37,54 € por habitante y año.

Experiencias de remunicipalización

Se constata al leer la prensa y ver las propuestas de los partidos políticos más progresistas que en España la tendencia hacia la remunicipalización está creciendo. Además de las experiencias llevadas a cabo en ciudades como Rivas[31], Petrer, Cuenca o Huelva que analizamos más detenidamente a continuación, existen propuestas e iniciativas activas en grandes ciudades como Madrid o Barcelona que dejamos de lado en este informe pues la diferencia de tamaño con Alicante es muy grande.

Petrer

A finales de 2018, Petrer municipalizó los servicios de limpieza de los edificios municipales, instalaciones deportivas y colegios públicos, cerrando su primer ejercicio completo con un ahorro para el Ayuntamiento cercano a los 70.000 euros.

La edil de Petrer ha explicado que los más de 5.000 euros mensuales que el Consistorio ahorra respecto a cuando la gestión estaba externalizada: “[…] en ningún caso se debe a que se hayan recortado las prestaciones de las empleadas y empleados, sino todo lo contrario”, ya que se ha ampliado a jornada completa los turnos de algunas empleadas a las que la empresa privada les había reducido horas con lo que se ha dado mayor estabilidad a sus condiciones laborales.

Cuenca

La privatización de los servicios ha supuesto un gasto anual extraordinario a la ciudadanía de Cuenca de 569.390,80 € en concepto de beneficio industrial para la empresa que gestiona el servicio, además de 356.618,45 € en concepto de IVA, por el hecho de ser una gestión privatizada, es decir que con la municipalización el Ayuntamiento ahorra 926.009,25 € anuales, dinero que se pueden dedicar a contratar más personal y adquirir más maquinaria para mejorar el servicio, sin necesidad de incrementar el total del gasto en el presupuesto municipal.

Villena

El alcalde de Villena, Javier Esquembre, ha afirmado que la municipalización del servicio de limpieza viaria y recogida de basura ha supuesto a las arcas municipales un ahorro anual de más de 200.000 euros. El gasto del servicio en 2015 —último año de gestión de la empresa concesionaria— ascendió a 1.475.000 euros, sin embargo, el año pasado [30], ya municipalizada la gestión, el coste total ascendió a 1.200.000 euros. El propio alcalde ha indicado:

“[…]Se ha incrementado la recuperación de residuos, por lo tanto se han ingresado 200.000 euros en materia de reciclaje de vidrio, cartón y plástico, frente a los 40.000 euros que se ingresaban con la concesionaria»,

Calafell

Calafell municipalizará los servicios de limpieza viaria y de recogida de basuras que ahora realizan empresas privadas y mixtas, lo que permitirá ahorrar al municipio alrededor de unos 1,6 millones de euros. El alcalde de Calafell, Ramon Ferré, ha señalado que: “[…] 800.000 por cada uno de los servicios». El ahorro proviene porque no hay que abonar el 21% de IVA a una empresa concesionaria ni el beneficio industrial.

Huesca

En Huesca la remunicipalización de los servicios ha supuesto un ahorro que se ha invertido en garantizar el salario mínimo para los trabajadores que el Consistorio ha establecido en alrededor de 1.300 euros al mes, el doble del salario que recibían las y los trabajadores cuando se privatizó el servicio.

Además de estas mejoras, la remunicipalización también supondrá un ahorro para las arcas municipales pues si antes el servicio estaba en torno a los 2,75 millones de euros al año ahora, una vez la gestión está en manos del Ayuntamiento, solo costará 2,5 millones de euros al año.

Conclusión

Frente a las voces que se alzan para señalar que la gestión pública resulta muchas veces ineficaz, conviene que no olvidemos que en muchos de los municipios que eso sucede quizás quienes gestionan esos servicios públicos no sean las personas más adecuadas, a veces solo por falta de conocimientos otras veces por casos sangrantes de corrupción y eso se traduce en una merma de la calidad de los servicios.

Tampoco podemos dejar de lado aquellos casos en los que, de forma deliberada, se gestionan mal los servicios públicos para así justificar la privatización a favor de empresas afines al partido que gobierna en esa localidad.

Por este motivo es esencial la transparencia y la participación ciudadana pues debemos poder exigir a nuestros representantes que gestionen los servicios públicos con eficacia y eficiencia, pues así les obliga la ley.

La negativa que padecemos en Alicante a hacer real y efectiva la participación ciudadana se debe sin duda a que los representantes políticos en el poder se olvidan de que es la ciudadanía quien hace posible que esas personas desempeñen las tareas que solo la ciudadanía puede encomendarle y hay que recordar que se trata de puestos de servicio público y por lo tanto debemos exigirles compromiso y capacidad para realizar las responsabilidades inherentes a los cargos a los que se presentan.

Muchos de los gestores municipales, consideran mejor la gestión privada por la única y exclusiva razón de no están capacitados para poner en marcha una gestión municipal de los servicios públicos. En este caso, correspondería al máximo responsable de la localidad, alcaldesa o alcalde, destituir al concejal responsable y poner al frente a otra persona con la capacidad y los conocimientos técnicos necesarios para llevar a cabo la gestión de los servicios apoyado por los servicios técnicos y la participación ciudadana.

En otras ocasiones, nos encontramos con gestores y técnicos que aun siendo servidores públicos no creen en lo público, lo que es de todo punto inaceptable.

Como irónicamente señala Miguel Izu (2020):

“[…] Muchos gestores de la cosa pública están convencidos de la superioridad de los servicios privados y de la ineficacia e ineficiencia de lo público […] dirige la educación pública pero manda a sus hijos a la enseñanza privada […] gestiona la salud pública y cuando enferma acude a la sanidad privada. Algo así como si el colegio cardenalicio eligiera a un luterano como Papa o como si nombraran a un antimilitarista comandante en jefe de la OTAN. Si nos empeñamos en colocar en la gestión pública a quienes profetizan que la gestión pública es ineficaz, la profecía se cumplirá inexorablemente […] Si un directivo de Coca-Cola dijera en público que Pepsi-Cola tiene mejor producto, se vería ipso facto de patitas en la calle […] El gestor público que no tiene ni idea de gestionar tiene una salida fácil, externalizar con el apoyo entusiasta de quienes tienen más fe en lo privado que en lo público y, en su caso, de los corruptos y de los corruptores. Si la gestión anterior ha sido lo suficientemente desastrosa todos ellos podrán vender que el cambio ha supuesto más eficacia. A veces hasta es verdad la mejora, aunque también lo sería con una gestión pública no encomendada a incompetentes, corruptos o apasionados privatizadores.”

Según apunta Gerard Llobet (2016) la gestión privada debería reservarse para aquellos servicios donde la calidad es fácil de medir y que se financien a través del pago directo de la ciudadanía, como por ejemplo, los peajes de una autopista, pero apunta que:

“[…] Desgraciadamente, las administraciones públicas han echado mano de la gestión privada por cuestiones ideológicas (servidores públicos que no creen en lo público) como ya hemos señalado”.

Por tanto, nuestra conclusión es un sí rotundo a la remunicipalización de los servicios de limpieza del Ayuntamiento de Alicante si nos basamos estrictamente en la eficiencia del servicio pues, como ya hemos indicado, la gestión privada costará, además del precio pactado, el 10% de IVA más el beneficio industrial y ello incluso si la empresa adjudicataria fuera una entidad sin ánimo de lucro.

También ha quedado demostrado que la remunicipalización implica una mejora de las condiciones de las y los trabajadores y de sus salarios pues el ahorro que se produce solo atendiendo a los dos conceptos citados en el párrafo anterior puede suponer una gran mejora también de los equipos de trabajo. Hemos escuchado hasta la saciedad las quejas de las y los trabajadores de la limpieza de Alicante respecto a camiones que no cumplen los mínimos requisitos de seguridad; que se averían constantemente; que no se pueden apagar los motores porque no vuelven a arrancar…

Por otro lado, la valorización de la recuperación de residuos pasa a manos del Consistorio en lugar de ser una ganancia añadida a la empresa concesionaria del contrato la cual, gracias a la obtención de estos recursos, puede ofertar un precio menor por la contrata dando la falsa impresión de que la gestión privada es más barata que la pública.

Sin embargo, con una gestión municipalizada las arcas consistoriales tendrían un ingreso mayor por dos conceptos: el ahorro del IVA y el beneficio industrial sumado a los ingresos obtenidos por los residuos que provienen de la ciudadanía y que por lo tanto deben revertir en la propia ciudadanía.

Por otra parte, es muy probable que los Ayuntamientos, al ser conscientes de que la recuperación y valorización de los residuos es una fuente muy considerable de ingresos, se esmeren en que dicha recuperación sea de mayor volumen.

La remunicipalización no tiene que ser global ni producirse al mismo tiempo en todos los servicios o fases de un servicio, como es el caso de la limpieza, recogida y tratamiento de residuos, pues es necesario, como ya hemos visto, una preparación.

Se podría empezar por remunicipalizar parte de esos servicios (por ejemplo la gestión de los residuos o la recogida) en función de la facilidad para implementar el sistema municipal e ir viendo los problemas con los que nos pudiéramos encontrar antes de extender la municipalización a todos los servicios pues lo que creemos que ha quedado demostrado es que la remunicipalización trae consigo un mayor control de los servicios a un menor coste económico.

Por otro lado, los inconvenientes legales que pudieran producirse de cara a la remunicipalización se pueden solventar si se espera a las finalizaciones de los contratos en lugar de prorrogarlos ad eternum, como ha hecho el actual consistorio de Alicante, dejando prisioneros a los subsiguientes consistorios.

Respecto a la opción de una gestión mixta, en vista de los informes recogidos, quizás pudiera ser una solución particular en un lugar determinado; quizás sea una buena solución para ciudades más grandes y en un determinado servicio, pero parece que nadie se decanta estrictamente por este modelo y que no hay pruebas empíricas de que este sistema sea mejor que la remunicipalización.

Bibliografía

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Artículos de prensa

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Comienza el proceso para valorar la municipalización del servicio de limpieza y recogida de basura del Ayuntamiento de Astorga”. Astorga Redacción (15 de junio de 2020).

“Cuenca, municipalización de los servicios de limpieza”, Afelin (10 de septiembre de 2020).

“El alcalde afirma que la municipalización del servicio de limpieza supone un ahorro anual de 200.000 euros”. Portada. Info (11 de febrero de 2019).

“El Ayuntamiento de Alcorcón dará luz verde a la municipalización de varios servicios, sobre todo de mantenimiento”, La Vanguardia (29 de junio de 2020).

“El TSJ anula la municipalización del servicio de limpieza de Sant Joan aprobada en 2016”, Alicante Plaza, (6 de noviembre de 2020).

“La empresa pública de limpieza cierra su primer año ahorrando al Ayuntamiento cerca de 70.000 euros y estudia municipalizar otros servicios”. Ayuntamiento de Petrer (sin fecha).

“San Vicente continúa dando pasos hacia la municipalización de los servicios de limpieza de las instalaciones deportivas”. Ayuntamiento de San Vicente del Rapeig (21 de enero de 2021).

Notas

[1] No olvidemos que Alicante es la segunda ciudad más sucia del país, según el informe OCU 2019 sobre la limpieza de las ciudades españolas (el último emitido).

[2] El 12 de junio de 1985 España, bajo el mandato de Felipe González, ingresa en la UE como miembro de pleno derecho.

[3] Fernando García Rubio, autor del informe que se analiza en este texto, es licenciado en Derecho por la UCM (1991) y doctor en Derecho por la Universidad Rey Juan Carlos (2006).

[4] Dando por sentado que se trata de una administración consciente que aplica los principios de economía, eficacia y eficiencia.

[5] Ley 7/1985 de 2 de abril Reguladora de las Bases de Régimen Local.

[6] Doctorando de la Facultad de Derecho de la Universidad de Córdoba.

[7] Este informe ha sido elaborado por la Unidad de Investigación internacional de Servicios Públicos (Public Services International Research Unit, PSIRU), 16 de mayo de 2012.

[8] Este informe se analiza en detalle más adelante en este mismo texto.

[9] Ídem.

[10] Véase también la mención a dicho estudio en prensa especializada.

[11] Hay que tener en cuenta que la palabra «privatización» se utiliza en el informe como sinónimo de imposición de medios de gestión indirecta de los servicios públicos, no como devolución de estos servicios a un régimen de mercado, por lo que esta privatización a la que se refiere el Informe mantiene el carácter público de los servicios.

[12] Todo el procedimiento está regulado en el Real Decreto Legislativo 781/1986 de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen Local, especialmente lo indicado en el artículo 97.

[13] Ley orgánica 2/2012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que responde a la reforma del art. 135 de la Constitución (septiembre de 2011).

[14] “España se constituye en un Estado social y democrático de derecho”.

[15] STSJ de Baleares 957/2010, de 29 de octubre (rec.422/2005), FJ 3.

[16] Publicado el 26 de enero de 2021 y disponible íntegro en la página del Tribunal de Cuentas. Este resumen se ha sacado de la nota de prensa del propio Tribunal de Cuentas, que se puede consultar íntegramente aquí.

[17] Un acto administrativo está viciado por las siguientes circunstancias: a) por estar prohibido por la ley; b) por no ser el objeto determinado por la ley para el caso concreto, o ser un objeto determinado por la ley para otros casos que aquel en el que ha sido dictado; c) por ser impreciso u obscuro; d) por ser imposible de hecho; e) por ser irrazonable (contradictorio, desproporcionado, absurdo, ilógico); f) por ser inmoral o no ético.

[18] Gestión pública, privada o mixta.

[19] De 2001 a 2010.

[20] Informe completo «Las ciudades más limpias de España | OCU«

[21] La creación conjunta de una nueva entidad puede producir mayores costes. Por su parte, los resultados parecen confirmar que las alianzas con el sector privado están directamente relacionadas con peores niveles de eficiencia.

[22] Informe de 13 de marzo de 2013, sobre el Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración local, pág. 7.

[23] SJCA núm. 3 de Valladolid 150/2017, de 14 de noviembre (rec.14/2017), FJ 5.

[24] En concordancia, «la prestación de servicios se realizará normalmente por la propia Administración por sus propios medios. No obstante, cuando carezca de medios suficientes, previa la debida justificación en el expediente, se podrá contratar de conformidad con lo establecido en el Capítulo V del Título II del Libro II de la presente Ley» (artículo 30.3 LCSP). Respecto a este último inciso, resulta llamativo, como destaca Gosálbez Pequeño, «que la norma remite sólo a la regulación específica del contrato de servicios, y no a la regulación de la concesión de servicios que es la heredera cuasiforzosa del derogado contrato de gestión de servicios públicos (ex Disposición adicional trigésima cuarta de la LCSP)». Vid. GOSÁLBEZ PEQUEÑO, H. (2018): “Potestad autoorganizativa, cooperación administrativa y servicios públicos locales”, cit., pág. 188.

[25] Véase “El TSJA da la razón al Ayuntamiento sobre el proceso de municipalización en Chiclana”, Diario de Cádiz, 7 de febrero de 2020.

[26] La jurisprudencia la crea el Tribunal Supremo, pero las sentencias de otros tribunales como el TSJ se pueden invocar en los procedimientos, siempre y cuando el Tribunal Supremo no hubiese creado jurisprudencia para unificación de doctrina en un determinado asunto.

[27] Sobrecoste de la gestión privada del agua (Tribunal de Cuentas, 2013), donde además, las privadas, tienen un 30% más de pérdidas de red y un 15,5% menos de inversión.

[28] Sobrecoste de la gestión privada del agua en la región metropolitana de Barcelona respecto el coste de las empresas públicas que operan en la zona, [13 de mayo de 2015].

[29] Rivas ciudad ha creado la empresa municipal de servicios RivaMadrid.

[30] En referencia al ejercicio de 2018.


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